Dois projetos para o Brasil no mundo: multilateralismo e comércio nos planos de Lula e Flávio Bolsonaro

Por Equipe NEAAPE¹

Com Lula (PT) e Flávio Bolsonaro (PL) no segundo turno das eleições presidenciais, dois projetos distintos de inserção internacional do Brasil ficam frente a frente. Após receberem 45,16% e 47,03% dos votos válidos no primeiro turno, respectivamente, os programas dos dois candidatos revelam diferenças importantes na forma como articulam multilateralismo, integração regional e comércio exterior. Embora multilateralismo e comércio exterior apareçam fortemente nos dois programas, essas agendas são articuladas a distintas concepções de inserção internacional. 

Essa diferença aparece nos dados produzidos² pelo Núcleo de Estudos em Atores e Agendas de Política Externa (NEAAPE). A comparação entre Lula e Flávio Bolsonaro deve considerar, desde o início, a diferença de extensão entre as seções dedicadas à política externa nos programas. No plano de Lula, o tema integra a seção “Defender a soberania nacional e o protagonismo internacional do Brasil”, mais extensa e diversificada; no de Flávio Bolsonaro, as principais diretrizes estão concentradas na seção “Brasil no mundo”, mais curta e tematicamente mais concentrada. Ainda assim, o multilateralismo é central nos dois programas: corresponde a 30% das ocorrências temáticas na seção de política externa de Flávio Bolsonaro e a 26,5% na de Lula, sendo também o tema mais recorrente neste último. A proximidade entre os percentuais, porém, não significa proximidade de conteúdo.

Duas maneiras de pensar o multilateralismo e a integração regional 

Diante disso, no plano de Lula, o multilateralismo aparece inicialmente como um princípio de atuação internacional. O documento defende uma política externa “universalista”, a diversificação das parcerias estratégicas e a atuação baseada no direito internacional. Então apresenta propostas para diferentes instituições: reforma das Nações Unidas e de seu Conselho de Segurança, democratização do FMI, do Banco Mundial e dos bancos multilaterais, aproximação com BRICS e G20 e ampliação da cooperação Sul-Sul.  Nota-se, portanto, uma dimensão explicitamente política na concepção de multilateralismo, uma vez que as organizações internacionais aparecem não apenas como espaços dos quais o Brasil deve participar, mas como instituições cujas regras e estruturas o país pretende influenciar e seguir. A reforma da governança internacional é conectada pelo plano a maior representação dos países em desenvolvimento e ao fortalecimento do Sul Global. 

No plano de Flávio Bolsonaro, a principal proposta classificada como multilateral é bastante diferente. O documento considera urgente retomar o processo de adesão do Brasil à OCDE e associa essa entrada à convergência das normas brasileiras aos padrões da organização, à governança das empresas estatais e à incorporação de práticas internacionais. Dessa forma, ressalta-se uma outra função atribuída à inserção institucional, pois, enquanto no plano de Lula o multilateralismo aparece fortemente relacionado à capacidade brasileira de participar da formulação e da transformação das regras internacionais, no de Flávio Bolsonaro a instituição multilateral explicitamente priorizada funciona principalmente como mecanismo de convergência regulatória e de inserção econômica.

Em termos de integração regional, no plano de Lula, América do Sul e Mercosul ocupam um lugar explícito no projeto de inserção internacional. A integração sul-americana seria o primeiro círculo de projeção estratégica do Brasil e, então, propõe-se aprofundar o Mercosul nas dimensões econômica, produtiva, política e social. Além disso, prevê a cooperação regional em infraestrutura, defesa, segurança pública, energia e saúde, além do fortalecimento da OTCA e de conexões físicas com o Pacífico e o Caribe. Por outro lado, não há proposta específica para integração regional e o Mercosul não é mencionado no plano de Flávio Bolsonaro, o que revela o abismo entre como cada plano organiza espacialmente a inserção externa brasileira. 

Quando multilateralismo encontra comércio exterior

A diferença fica ainda mais clara quando se observa o comércio exterior. Lula propõe novos acordos comerciais e abertura de mercados, porém, situa essas medidas em uma linguagem de soberania, normas internacionais e multilateralismo. O plano também é o único, entre os documentos analisados pelo NEAAPE, a apresentar uma proposta específica de reforma e fortalecimento da Organização Mundial do Comércio, incluindo a retomada de seu mecanismo de solução de controvérsias, o tratamento diferenciado para países em desenvolvimento e a articulação entre comércio, sustentabilidade e acesso a tecnologias verdes. Assim, comércio e multilateralismo aparecem conectados a um projeto mais abrangente de defender interesses brasileiros dentro das regras internacionais e disputar a própria conformação dessas regras.  Isto é, tem-se a associação entre política comercial, soberania nacional e protagonismo internacional. 

Se no plano de Flávio Bolsonaro o comércio exterior ocupa uma posição ainda mais central, o ponto de partida é a competitividade da economia brasileira. O documento propõe abertura comercial, acesso a bens de capital e insumos importados, integração às cadeias globais de valor e internacionalização de pequenas e médias empresas por meio do BNDES e da ApexBrasil. Ainda, relaciona a adesão às regras da OCDE à expansão internacional de empresas brasileiras e à atração de investimentos. Nesse sentido, o plano afirma que a competitividade doméstica é o fundamento da projeção internacional e, por isso, Flávio defende uma diplomacia orientada pelo que chama de “pragmatismo” ao invés da “ideologia”. 

Afinal, multilateralismo para quê?

A comparação entre os planos de governo dos dois candidatos no segundo turno para as eleições presidenciais de 2026 demanda cuidado ao analisar a menção a um tema. Ou melhor, Lula e Flávio Bolsonaro falam de multilateralismo e ambos defendem uma ampliação das relações econômicas internacionais do Brasil, todavia, as formas de inserção internacional propostas são significativamente distintas. Por exemplo, no plano de Lula,  há uma sequência relativamente explícita que parte da integração sul-americana e se amplia para relações com África, Ásia, BRICS, G20 e demais instituições globais, o que também caracteriza a maneira de instrumentalizar o multilateralismo. No de Flávio Bolsonaro, a geografia das relações exteriores aparece principalmente por meio da diversificação de mercados e parceiros comerciais, sem uma etapa regional institucionalizada equivalente.

Nesse quadro, torna-se central examinar como cada candidatura propõe utilizar o multilateralismo, a integração regional e o comércio exterior na política externa, esta enquanto política pública, fazendo transbordar os impactos dessas escolhas para a população brasileira. O papel das instituições e do direito internacional é, para o plano de Lula, parte da busca do Brasil por autonomia estratégica, soberania e solidariedade com o Sul Global. Já Flávio Bolsonaro, ao simplificar os três temas como meras ferramentas capazes de alcançar uma maior inserção do Brasil no mercado global, faz minimizar a atuação internacional brasileira de modo a negligenciar espaços de diálogo e negociação, como o BRICS e o Mercosul. À medida que a abertura comercial, a competitividade econômica e a adesão à OCDE são prioridades para Flávio, em uma orientação alinhada aos Estados Unidos de Trump, questiona-se, em um possível mandato do candidato, a autonomia brasileira em outras agendas, como meio ambiente, cooperação Sul-Sul e segurança. 

Referências:

NÚCLEO DE ESTUDOS EM ATORES E AGENDAS DE POLÍTICA EXTERNA (NEAAPE). Política Externa nas Eleições Presidenciais 2026. Coleção NEAAPE, set. 2026. Disponível em: https://neaape.com.br/. Acesso em: 22 out. 2026.

PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT). Diretrizes para o Programa de Transformação do Brasil: um país soberano, democrático, desenvolvido, sustentável e criativo. Brasília, DF, 2026. Plano de governo apresentado ao Tribunal Superior Eleitoral para as eleições presidenciais de 2026.

PARTIDO LIBERAL (PL). Para o Brasil Avançar. Brasília, DF, 2026. Plano de governo de Flávio Bolsonaro apresentado ao Tribunal Superior Eleitoral para as eleições presidenciais de 2026.

1. Letícia Pinheiro (coordenadora). Artur Boya, Guilherme France, Maria Clara Xavier, Milena Severino e Yuri Freitas. ↩︎
2. A análise de conteúdo dos planos de governo tomou o parágrafo como unidade de registro e classificou as propostas de política externa em diferentes categorias temáticas (Conflitos Internacionais; Ilícitos e Crimes Transnacionais; Defesa; Integração Regional; Multilateralismo; Comércio Exterior; Meio Ambiente; e Outros).
   ↩︎